争议焦点
本案的核心争议集中于两个层面：其一，行政机关发布的征收通告是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；其二，在征收通告未经法定程序作出且内容包含征收决定实质要素的情况下，应当如何裁判。第一个问题涉及程序性告知行为与具有处分效力的具体行政行为的边界认定，第二个问题则涉及公共利益与个人权益冲突时的司法权衡标准。
基本案情
2020年5月16日，山西省大同市人民政府在《大同日报》发布《关于平城区西环路东侧城市棚户区房屋征收的通告》。2021年9月25日，大同市平城区人民政府发布该项目的征收补偿方案。李某平所有的位于大同市平城区永宁街的商铺位于征收范围内，因未能与征收部门就补偿标准达成一致，一直未签订征收补偿安置协议。李某平认为该《征收通告》所涉房屋征收决定存在多处违法，遂提起诉讼，请求撤销该通告。大同市人民政府则辩称未对李某平本人作出任何征收决定文书，《征收通告》仅具有告知性质，对其权利义务不产生实际影响。
裁判结果
山西省朔州市中级人民法院于2022年6月2日作出一审判决，驳回李某平的诉讼请求。李某平不服提起上诉，山西省高级人民法院于2023年5月19日作出二审判决：撤销一审判决，确认大同市人民政府作出的《征收通告》违法。
武汉千思律师解读
本案是征收通告可诉性认定的典型判例，涉及行政诉讼法受案范围的边界划定与征收程序违法的裁判标准两个重要法律问题。
关于征收通告的可诉性认定，本案确立了明确的裁判规则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服而提起的诉讼。征收公告或通告通常仅具有通知、告知的属性，不属于行政诉讼受案范围。但本案的特殊之处在于，大同市人民政府并未另行作出独立的房屋征收决定，而是直接以《征收通告》的形式包含了征收决定的核心内容，包括征收范围、征收主体等实质性事项。在此情形下，该通告已不再是单纯的程序性告知行为，而是实质上具备了征收决定的法律效果，对被征收人的财产权产生了直接的实际影响。山西省高级人民法院据此认定该《征收通告》属于行政诉讼受案范围，这一裁判逻辑符合行政行为可诉性的实质判断标准——即不以行为的名称为准，而以行为是否对相对人权利义务产生实际影响为判断依据。
关于程序违法的认定，本案揭示了房屋征收决定作出的法定程序要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十五条对征收程序作出了系统规定：征收项目应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设还应当纳入年度计划（第九条）；征收补偿方案应当经论证并公布征求意见，期限不得少于30日（第十条）；征求意见情况应当及时公布（第十一条）；作出征收决定前应进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的应经政府常务会议讨论，补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用（第十二条）；房屋征收部门应对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布结果（第十五条）。本案中，大同市人民政府未能提供任何证据证明其在作出《征收通告》前履行了上述法定程序，构成重大程序违法。
关于裁判方式的选择，本案体现了司法在个人权益保护与公共利益维护之间的审慎平衡。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为。本案所涉项目为城市棚户区改造，涉及被征收人人数众多且大部分已经签订补偿协议，项目已实际推进实施。若迳行撤销该《征收通告》，将导致整个征收项目丧失法律基础，已签约被征收人的权益亦将陷入不确定状态，对社会公共利益造成重大损害。山西省高级人民法院在确认行政行为违法的同时，选择不撤销该行为，既对行政机关的程序违法作出了否定性司法评价，又避免了因撤销行为而引发的更大范围的社会成本，是司法克制与权利保障理念的有机结合。
本案对征收实务具有重要启示：行政机关在以通告形式实施征收时，若通告内容实质上包含了征收决定的全部要素，则该通告具有可诉性，不能以“仅为程序性告知”为由规避司法审查。同时，征收决定的作出必须严格遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的各项程序，程序瑕疵即便因公共利益考量而得以保留行为效力，亦无法逃脱司法对其违法性的确认。对被征收人而言，面对形式为“通告”但实质上构成征收决定的文件，应当及时主张诉讼权利，通过司法途径维护自身合法权益。