争议焦点
本案的核心争议在于：在行政处罚程序中，当事人未就民事赔偿达成和解，是否必然影响公安机关依据法定情节对行为人作出减轻处罚或不予处罚的决定。具体而言，万宁市公安局认定杨某故意损毁财物行为“情节特别轻微”并作出不予处罚决定后，万宁市政府在行政复议中以“双方未达成和解”为由撤销该决定，这一做法是否符合法律规定。本案的难点在于如何区分法定裁量情节与酌定裁量情节在法律适用中的不同效力，以及行政复议机关能否以当事人未达成和解这一酌定情节来否定已成立的法定不予处罚情节。
基本案情
2021年2月2日，在海南省万宁市某社区工作人员现场调解杨某与杨某兴邻里建房纠纷期间，杨某兴及其家人持工具击打两家相邻小巷的公共围墙，杨某随即从自家拿出一把十字镐击打公共围墙处杨某兴家房屋地基脚外墙，造成两家公共围墙损坏、杨某兴家房屋地脚砖和外墙砖损坏、杨某兴左手手背受伤及杨某家外墙砖损坏。经鉴定，杨某兴受伤程度为轻微伤（医疗费666.16元），其家庭房屋外墙脚砖损失210元；杨某家庭房屋外墙瓷砖损失101元。
2021年4月6日，万宁市公安局作出13号不予处罚决定，认定杨某兴手受伤并非杨某故意行为所致，杨某故意损坏公私财物情节轻微、未造成较大后果，且双方为宗族兄弟，为不激化矛盾，依据治安管理处罚法第十九条第一项决定对杨某不予处罚。杨某兴不服申请行政复议。2021年5月18日，万宁市政府作出35号复议决定，认为双方未达成和解，不适用“情节特别轻微”情形，责令万宁市公安局重新处理。杨某不服提起诉讼。
裁判结果
海南省第一中级人民法院于2021年12月2日作出一审判决，驳回杨某的诉讼请求。杨某上诉后，海南省高级人民法院于2022年5月31日作出二审判决：撤销一审行政判决；撤销万宁市政府作出的35号复议决定；恢复万宁市公安局13号不予处罚决定的效力。
武汉千思律师解读
本案裁判要旨对于厘清行政处罚中法定情节与酌定情节的关系具有重要指导意义。
从法律条文分析，本案涉及治安管理处罚法第十九条第一项、第四十三条第一款和第四十九条的适用。治安管理处罚法第十九条规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己违法行为的；（五）有立功表现的。该条所列举的五项情形均属于法定裁量情节——只要行为人符合其中任一情形，行政机关就“应当”依法减轻处罚或不予处罚，而非“可以”裁量是否适用。第四十九条则规定，故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
本案中，法院对杨某的两个行为分别进行了审查。关于致杨某兴手背受伤的行为，法院查明该伤情发生在杨某兴阻拦杨某击打房屋外墙过程中，双方虽有肢体接触，但并非杨某故意实施伤害行为所致，因此不属于治安管理处罚法第四十三条第一款规定的“殴打他人或者故意伤害他人身体”的情形，公安机关不予处罚并无不当。关于损坏财产的行为，杨某击打杨某兴房屋外墙瓷砖虽由杨某兴先行击打公共围墙引发，但仍属于第四十九条规定的故意损毁公私财物行为，具有违法性。然而，该行为造成的损失仅为210元，数额较小，且由邻里纠纷引发，公安机关据此认定符合第十九条第一项“情节特别轻微”的情形并决定不予处罚，认定事实和适用法律均无不当。
本案最值得关注的法律问题在于：万宁市政府以“双方未达成和解”为由撤销不予处罚决定是否合法。法院明确指出，当事人达成和解固然有利于化解社会矛盾，可以作为不予处罚和减轻处罚的酌定情节；但即便当事人没有达成和解，只要行为人的行为属于治安管理处罚法第十九条规定的法定不予处罚或减轻处罚情形，就应当依法不予处罚或减轻处罚，而不能以未达成和解为由予以处罚或不减轻处罚。这一裁判规则的核心法理在于：法定情节与酌定情节在法律效力上存在本质区别。法定情节是立法者通过法律明确规定的、行政机关必须遵守的裁量依据，具有强制约束力；而和解属于当事人之间的民事行为，其在行政处罚中仅作为酌定情节，不能取代或否定法定情节的适用。行政复议机关在审查行政处罚决定时，应当首先审查是否存在法定情节，而不能将和解这一酌定情节置于法定情节之上。
从延伸角度来看，本案的裁判规则对行政执法和行政复议实践具有多重启示。其一，行政机关在作出处罚决定时，应当严格区分法定情节与酌定情节，不能以当事人未达成和解为由忽视已经成立的法定从宽情节。其二，行政复议机关在审查处罚决定时，应当依法全面审查，既不能仅因存在损害后果就否定“情节特别轻微”的认定，也不能将和解作为适用法定不予处罚条款的前置条件。其三，对于因民间纠纷引起的治安案件，公安机关在依据第十九条作出不予处罚决定时，仍应积极引导当事人通过调解、和解等方式化解矛盾，但和解与否不应成为决定是否适用法定不予处罚条款的“一票否决”因素。其四，本案也提醒执法机关注意，对于“情节特别轻微”的认定，应当综合考量事发起因、损害结果、当事人关系等多方面因素，而非仅仅以损害后果的轻重作为唯一标准。