争议焦点
本案的核心争议在于：行政机关实施强制拆除时未表明身份、事后亦拒绝承认，行政相对人仅知晓强制拆除事实却不知晓实施主体，其起诉期限究竟应当从强制拆除行为发生之日起计算，还是应当从其知道或应当知道实施主体之日起计算？二审法院与最高人民法院对此给出了截然不同的答案，分歧的实质在于对行政诉讼法第四十六条“知道或者应当知道作出行政行为”这一表述的理解——该“行政行为”是否同时包含了行为内容与实施主体两个要素。
基本案情
2015年11月，河南某农业科技有限公司与郑州市黄河农场等单位签订土地承包合同，在涉案土地上建造板房、温室、大棚等设施从事生产经营。2020年5月25日，郑州市惠济区林业和园林局向该公司发出通知书，认定其未经批准擅自在黄河湿地保护区范围内进行违法活动，要求七日内自行整改、恢复原貌。2020年7月12日至15日，该公司及案外人在涉案土地上的部分附着物被强制拆除，但实施拆除的行政机关并未表明身份，事后相关行政主体亦均拒绝承认实施了强拆行为。
案外人率先提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院经审理于2021年10月13日作出生效判决，确认古荥镇政府、示范区管委会强制拆除行为违法。某农业科技公司至此方知晓强制拆除行为的实施主体，遂于2022年3月1日提起本案行政诉讼，请求确认两机关强制拆除其农业生产设施的行为违法。
裁判结果
郑州铁路运输中级法院一审判决确认古荥镇政府、示范区管委会强制拆除行为违法。古荥镇政府、示范区管委会不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审裁定撤销一审判决，驳回某农业科技公司的起诉，理由是其起诉已超过法定期限。某农业科技公司申请再审，最高人民法院于2024年5月14日作出再审判决，撤销二审裁定，维持一审判决。
武汉千思律师解读
本案是最高人民法院通过再审明确强制拆除案件中起诉期限计算规则的代表性案例，具有重要的指导意义。
关于起诉期限的法律规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款进一步规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”
本案的难点在于如何理解“知道或者应当知道作出行政行为”这一起诉期限起算要件。最高人民法院明确指出，所谓“知道或者应当知道”，既是指知道或者应当知道行政行为的内容，也是指知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。实践中，起诉人知道其房屋、设施被强制拆除的事实，但在相关行政机关拒绝承认其为实施主体的情况下，起诉人提供初步证据证明实施主体存在困难。此种情形下，起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出强制拆除行为的行政主体之日开始计算。
具体到本案，强制拆除发生于2020年7月12日至15日，但某农业科技公司当时仅知道其部分设施被相关行政机关强制拆除，并不知晓具体实施主体。直至2021年10月13日另案一审判决明确古荥镇政府、示范区管委会为实施主体，该公司方知晓作出被诉行政行为的行政机关。因此，起诉期限应从2021年10月13日起计算，至2022年3月1日提起诉讼，未超过法定期限。
本案的另一重要意义在于推动了相关司法解释的出台。2024年6月3日，最高人民法院审判委员会第1921次会议通过了《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号），自2024年8月8日起施行。该批复明确规定：“《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的一年起诉期限，应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。”同时，批复还明确了被告确定规则：以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告；实施主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。
此外，根据行政强制法的规定，行政机关实施强制执行依法应当履行公告和催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定等正当程序。本案中古荥镇政府、示范区管委会未提供证据证明其履行了上述程序，其强制拆除行为依法应当被确认违法。
本案的裁判规则对于规范行政执法、保障当事人依法行使诉权、统一类案裁判尺度具有重要指导意义。在强制拆除案件中，行政机关往往不制作或不送达强制拆除决定书，事后又拒绝承认实施行为，导致行政相对人难以确定适格被告。本案及后续出台的司法解释明确了在此类特殊情形下起诉期限的起算规则，有效防止了行政机关以“身份不明”的方式规避司法审查，切实保障了行政相对人的诉权。同时，该规则也提醒行政机关：实施强制拆除等行政行为时，应当依法表明身份、履行法定程序，否则不仅面临行为被确认违法的风险，也不能以相对人“知道强制拆除事实”为由主张起诉期限已过。