山东高院判例：村委会管理村集体土地的行为属于履行行政管理职责的行为，应以村委会为被告

裁判要点

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”上述司法解释确定了对于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，村民委员会或者居民委员会具有被告主体资格。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”依据上述法律规定，村民委员会依法有管理本村集体所有土地的权力，村民委员会管理村集体所有土地的行为，系村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为,应以村民委员会为被告。本案中，村委会因使用集体土地修建农村道路，作出限期清理通知，并组织人员对地上附着物进行清理，村委会实施的涉案强制清理行为应认定为村委会依据有关法律规定在其授权范围内履行的行政管理职责。当事人可以依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款的规定另行以实施本案强制清理行为的村委会为被告提起行政诉讼。本次诉讼期间可以不计算在法定起诉期限内。

☑ 裁判文书

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书（2019）鲁行终56号

山东庆联设备有限公司（以下简称“庆联公司”）因诉济南市莱芜区人民政府（以下简称“莱芜区政府”）行政强制及行政赔偿一案，不服原莱芜市中级人民法院于2018年12月25日作出的（2018）鲁12行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王修晖、审判员李莉军组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

庆联公司向原审法院起诉称：庆联公司分别于2016年3月28日、4月21日与莱芜区高庄街道办事处老君堂、蔺家庄村委会签订《农村土地流转合同》，合同期限分别为13年，以发展现代农业及女贞苗木中药产业基地。合同履行期间，因莱芜区南部山区环山旅游大道规划经过庆联公司部分承包土地，需依法征收。庆联公司与莱芜区政府多次协商，要求按照《莱芜市征地地面附着物和青苗补偿标准》给予补偿，但双方最终未能达成一致意见。莱芜区政府在未公布征地补偿方案及送达任何书面文书的情况下，委托评估公司对其地上附着物进行违法评估。2017年6月21日至24日，莱芜区政府授权两村委会组织村民对庆联公司承包土地上的苗木进行了铲除、移栽，后经与两村委会共同现场清点，共计女贞苗148万余棵，移栽面积19.08亩；花椒苗17万余棵，移栽面积0.74亩；冬青苗2860棵，移栽面积0.65亩，同时清理、移栽行为还直接造成北京金汇丰农业发展有限公司与山东庆联公司1430万元的合同被终止，给庆联公司造成了巨大经济损失。故庆联公司诉至原审法院，请求：1.依法确认莱芜区政府强制清理原告承包土地上附着物的行政行为违法；2.判令莱芜区政府按照《莱芜市征地地面附着物和青苗补偿标准》予以补偿，判令赔偿各项经济损失及补偿费用19288438.00元。

原审法院经审理查明：庆联公司（乙方）分别于2016年3月28日、4月21日与莱芜区高庄街道办事处老君堂、蔺家庄村委会（甲方）签订《农村土地流转合同》，约定乙方租赁甲方两村的集体土地4.716亩、52.498亩用于现代农林业生产经营，租赁期限13年，自2016年起至2029年止，租赁费每年每亩1000元。该合同还约定了双方的权利义务、合同变更解除的条件、违约责任等。同时，合同第十一条还特别约定：“本合同在土地流转过程中，如遇国家征用或农业基础设施使用该土地时，双方应无条件服从。并约定以第4种方式（甲方收取土地补偿款，乙方收取种苗、构筑物补偿款）获取国家征用土地补偿。”合同签订后，原告在承包的土地上栽培了女贞、花椒、冬青等苗木。2017年4月17日，采购人莱芜市嬴泰文旅发展有限公司在《中国政府采购网》发布《莱芜市莱芜区南部环山旅游大道施工招标公告》。2018年4月26日，莱芜区发展和改革局以莱城发改投资字【2017】37号文，为该项目建设方即莱芜市嬴泰文旅发展有限公司办理了核准立项手续，并于2017年8月14日颁发了登记备案号1712010112《山东省建设项目登记备案证明》。该证明记载，项目名称：农村公路建设；建设地点：牛泉镇、高庄街道办事处；建设内容：全长29.2公里，其中新建12.5公里，改建16.7公里，路面宽8米；项目执行期限：2017年8月至2018年7月。该项目建设需占用庆联公司承包的部分土地，2017年6月10日，老君堂、蔺家庄两村委会分别向庆联公司送达了《限期清理通知书》，通知其6月11日16时前将地上附着物清理完毕，逾期视为自动放弃，由村委会自行处理，并通知其到村委会领取（经评估的）地上附着物补偿款。庆联公司以补偿数额不合理为由，拒绝清理和移栽。6月21日至24日，两村委会组织部分村民，将涉案公路建设需占用的原告承包土地上的构筑物及栽培的女贞、花椒等树苗进行了清理、移栽，造成部分树苗损失。

原审法院认为：双方当事人争议的焦点问题是，被告的主体是否适格，即庆联公司地上附着物被清理是否是莱芜区政府或其授权实施的行政行为；该行为是否合法；庆联公司请求补偿和赔偿的标准如何确定，具体数额是多少。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，行政相对人不服行政机关作出的行政行为有权提起行政诉讼。所谓的行政行为是指国家行政机关及其工作人员，法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，依照法律、法规的规定，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项，作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。一个完整的行政行为应符合以下条件，一是必须是以行政主体的名义作出的行为，二是行政主体行使职权，履行行政职责的行为，三是具有法律意义的行为。首先，庆联公司承包土地上附着物被清理是否是莱芜区政府作出的行政行为。行政行为体现的是行政机关管理社会的意志，为使该意志对外产生法律效力，必须借助一定的载体为社会、特别是具体的行政相对人知晓，这种载体是行政行为的外在表现形式。法律从严格执法和保护行政相对人合法权益出发，对行政行为的形式作出了严格规定，要求行政行为必须具备某种书面形式或具有特定意义的符号表现出来。例如：行政处罚、行政征收、行政确认决定书，行政许可、行政登记证明等，只有将行政行为以特定形式表现出来，其具有的法律效力才能真正实现，一方面对行政相对人产生拘束力，另一方面，可能成为行政诉讼的被诉标的。本案中，莱芜区政府既未作出集体土地征收的决定，亦未作出强制清理庆联公司承包土地上附着物的命令、决定、指示等相关的对外产生法律效力的行政行为，庆联公司要求确认的违法行政行为缺乏合法的形式要件。其次，庆联公司承包土地上附着物被清理是否是莱芜区政府授权作出的行政行为。所谓的行政授权是指依照法律、法规的规定，将其某项或某一方面的行政职权授予某个组织的法律行为。行政授权不同于行政委托，行政授权必须由法律、法规的依据，且符合法定的形式和程序。村民委员会作为基层农村村民的自治组织，在没有取得法律、法规明确授权的情况下，不具有作出行政行为的主体资格，只能依据行政机关的委托作出某种行为。两村委会的所为是否是受莱芜区政府的委托，双方提供的《限期清理通知书》表明，该行为是依据“村两委会、党员、村民代表大会研究并经占地承包户一致同意”而实施的，体现的是村民委员会和原土地承包户的意愿，并未表明是受莱芜区政府委托。两村委会的行为虽然契合了莱芜区政府修建涉案公路的意思，但是并不能表明其所作所为都系莱芜区政府的真实意思表示，也不能作为认定莱芜区政府委托两村委会实施该行为，并愿意就此承担全部责任的依据。庆联公司关于地上附着物被清理的行为来自莱芜区政府的授权或委托的主张,没有法律和事实依据，不予认可。另外，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定：“……其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”第四十四条第三款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”依据上述规定，市辖区的人民政府没有批准将农用地转为建设用地的职权。关于涉案公路建设占用的土地是否需要办理土地征收手续，由哪级机关批准、组织实施，应当依照法律、法规的规定进行，不能因涉案公路占地未履行法定的征收程序，作为莱芜区政府承担责任的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”庆联公司提供的证据没有形成有效的证据链，证实其地上附着物被清理的结果与莱芜区政府是否作出行政行为之间存在法律意义上的因果关系，庆联公司主张莱芜区政府作出或者授权、委托两村委会实施了强制清理行为证据不足。莱芜区政府为证明其没有作出强制清理庆联公司地上附着物的行为，提供了《限期清理通知书》及相关的视频资料，能够证实庆联公司承包土地上附着物被清理系两村委会组织部分村民实施且对该事实庆联公司亦予以认可，莱芜区政府的举证责任已经完成。综上，莱芜区政府没有作出强制清理庆联公司地上附着物的具体行政行为，同时也没有直接证据证明莱芜区政府授权或委托两村委会作出了上述行为，庆联公司要求确认莱芜区政府强制清理承包土地上附着物的行政行为违法的请求，缺乏具体的事实依据，原审法院不予支持，其起诉不符合行政诉讼法的规定，应予驳回。由于庆联公司地上附着物被清理非莱芜区政府所为，该行为是否合法，在本案中不再评判。对于强制清理行为可能给其造成的损失，庆联公司可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回庆联公司的起诉。

庆联公司不服原审法院裁定提起上诉，认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销原审裁定；2.确认莱芜区政府强制清理庆联公司承包土地地上附作物的行政行为违法；3.判令莱芜区政府按照《山东省征地地面附着物和青苗补偿标准》对庆联公司地上附着物等依法予以补偿；4.判令莱芜区政府赔偿庆联公司各项经济损失及补偿费用19288438元；5.判令莱芜区政府赔偿因强制移栽苗木损失46000000元；6.判令莱芜区政府赔礼道歉，登报公示恢复庆联公司名誉。事实和理由如下：1.莱芜区政府因修建南部环山旅游大道征收庆联公司承包的老君堂、蔺家庄两村的土地，双方因补偿问题未达成一致意见，莱芜区政府为逃避法定补偿责任，指示两村村民非法将庆联公司栽培的苗木清理、移栽，导致苗木大量死亡，并造成庆联公司与北京金汇丰农业发展有限公司合同终止、庆联公司资金链断裂，拖欠山东莱钢建设有限公司的债务无法偿还而被列为老赖失信黑名单，最终导致庆联公司面临破产。山东省高级人民法院的（2018）鲁行终998号裁定书确认庆联公司具有原告主体资格。2.莱城市嬴泰文旅发展有限公司系莱芜区政府独资国有企业，经莱芜区政府授权行使权利，该公司系经区政府的安排全权负责莱芜区南部环山施工招标项目的投资建设，所以莱芜区政府系涉案道路的法定主体，应对土地征收、补偿等负责。莱芜区政府将补偿款发放给村委会，由村委会负责发放，这实际上是赋予了村委会行政管理职能，村委会的行为应视为莱芜区政府的委托，法律后果应由莱芜区政府负担。庆联公司一审中提交的证据形成证据链，且与本案有关联性，可以证明莱芜区政府因旅游大道规划征收庆联公司承包地，及村委会经莱芜区政府委托强制清理庆联公司苗木，莱芜区政府作为本案被告主体适格。3.根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《农村公路建设管理办法》的规定，国家严格控制农用地转为建设用地，农用地转为建设用地，应经过审批，即使是农村公路建设也需要政府拆迁，莱芜区政府作为法定的项目审批、征收主体，未经过合法的规划、征收手续。4.《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施行政强制作了严格的规定，赋予了相对人陈述、申辩等权利，莱芜区政府组织人员强行清除庆联公司苗木的行为未遵守上述法律规定，严重违法，对此造成庆联公司的损失，应予以赔偿。5.莱芜市政府提供的评估明细与事实严重不符，应由具有特种苗木评估资质的评估机构进行评估。

被上诉人莱芜区政府辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，不存在枉法裁判的情形，请求驳回庆联公司的上诉。具体理由如下：1.莱芜区政府未作出强制清理庆联公司地上附着物的行政行为，也未对清理行为授权，村委会的《证明》中经莱城区授权，仅是对行政区划的表述，并非专指莱芜区政府，《限期清理通知书》可以证明，强制清理决定的作出人和行为人是村委，山东省高级人民法院的裁定属于立案审查，只是认为庆联公司的起诉符合立案条件，并非认为莱芜区政府是适格被告。庆联公司与街道办事处工作人员的电话录音、短信记录系他们在工作职责范围内为旅游大道的顺利建设做的调解工作，并非经区政府授予的职权。嬴泰文旅发展有限公司是莱芜区政府所辖国有企业，该公司投资建设道路的行为系企业行为、商业行为，并非行政行为。庆联公司主张确认莱芜区政府强制清理庆联公司承包土地上附着物的行政行为违法的诉讼请求，没有事实和证据支持。2.涉案建设道路用地未经过国家征收，但是道路建设经过了合法的规划审批。涉案道路的土地性质仍是集体土地，道路用地由村委自庆联公司处收回使用，属于村集体经济组织的自治行为，不需经莱芜区政府征收。涉案项目由莱芜市嬴泰文旅发展有限公司申请建设，经过了合法的规划、立项、审批，莱芜区政府没有批准农用地转为建设用地的职权，即使道路建设的审批程序违法，也并非意味着莱芜区政府应承担涉案地上附着物被强制清理的责任。3.村集体组织因修建道路收回已承包给庆联公司的村集体土地，系合同违约行为，因此造成庆联公司地上附着物的损失，应由两村委会赔偿，故庆联公司应提起民事诉讼。4.因莱芜区政府与庆联公司之间不产生行政法律关系，对其地上附着物的清理并非莱芜区政府所为，故庆联公司要求确认莱芜区政府强制清理其地上附着物行为违法及要求安置补偿的请求，不应得到支持。

原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对主要定案证据的认证意见。

二审期间，庆联公司提交了以下证据：1.照片4张，证明2019年3、4月份涉案土地上庆联公司苗木被破坏，违法行为在持续，且因修路导致无法灌溉，公司损失在扩大。2.被上诉人向一审法院提交的证人出庭作证申请书，证明一审法院未在庭审中提及，枉法裁判。

莱芜区政府通过特快专递向本院提交了以下证据：1.原莱芜市莱城区发展和改革局作出的《关于莱城区南部环山旅游大道建设工程项目的核准意见》、原莱芜市规划局莱城分局作出的《关于莱芜市莱城区农村公路建设项目规划选址的复函》，证明涉案道路建设申请主体为莱芜市嬴泰文旅发展有限公司，建设项目经过了合法的规划、立项、审批。2.原莱芜市莱城区交通运输局作出的《公路工程施工许可证》，证明涉案道路由莱芜市嬴泰文旅发展有限公司申请建设，莱芜市莱城区交通运输局审批同意建设。3.高庄街道办事处出具的证明及涉案道路地上附着物补偿款收据一宗，证明庆联公司所诉地上附着物补偿款已经由莱城市嬴泰文旅发展有限公司支付给村委。上诉人经质证后认为，被上诉人提交的上述证据均是复印件，且与上诉人一审中提交的证据原件相冲突，不能作为定案依据，证据3可以证明补偿款是政府发放的，没有政府对土地实施征收的情况下，一个公司是无法在集体土地上修建工程项目的。

以上证据经合议庭评议后认为，上诉人提交证明2019年3.4月份苗木被损坏，损失持续扩大的情况，是真实的、合法的，与本案被诉强制清理行为之间有关联性，应确认为有效证据。上诉人提交证人出庭作证申请书，认为原审法院未予回应，系枉法裁判，该份证据系莱芜区政府向原审法院提交，原审法院不必向庆联公司作出回应，庆联公司关于枉法裁判的主张无法律依据。被上诉人提交的证据均系复印件，应结合证据原件认定真实性。

二审期间，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜区行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖；设立济南市莱芜区，以原莱芜市莱城区行政区域为莱芜区行政区域。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据上述法律规定，本院依法变更本案被上诉人为济南市莱芜区人民政府。

本院认为：本案的主要争议焦点是强制清理涉案苗木的行为是否系莱芜区政府委托两村委会实施，即莱芜区政府是否本案适格被告。

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号）规定，“农村公路（包括县道、乡道和村道，下同）是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。”依据上述法律规定，涉案道路系农村公路，是农村的重要公益性基础设施，可以使用集体土地修建涉案道路，即经土地征收程序将集体土地征收为国有建设用地并非农村公路修建的法定程序，这也与上诉人原审中提交的山东省国土资源厅及原莱芜市人民政府《政府信息公开告知书》关于涉案公路建设未实施土地征收的内容相一致，因此，上诉人主张莱芜区政府应履行土地征收程序无法律依据，不应予以支持，涉案土地仍为农村集体土地。在涉案土地仍为农村集体土地的情况下，上诉人提交的证据不足以证明莱芜区政府委托两村委会实施涉案强制清理行为，莱芜区政府没有清理涉案苗木的法定职责，人民法院不宜推定被上诉人委托两村委会实施了清理涉案苗木的行为。因此，上诉人主张强制清理涉案苗木的行为系莱芜区政府委托两村委会实施，无事实和法律依据，本院不予支持,莱芜区政府并非本案适格被告。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”上述司法解释确定了对于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，村民委员会或者居民委员会具有被告主体资格。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”依据上述法律规定，村民委员会依法有管理本村集体所有土地的权力，村民委员会管理村集体所有土地的行为，系村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为,应以村民委员会为被告。本案中，两村委会向庆联公司作出《限期清理通知书》，并组织人员对庆联公司苗木和地上附着物进行清理，庆联公司亦对此无异议，两村委会实施的涉案强制清理行为应认定为两村委会依据有关法律规定在其授权范围内履行的行政管理职责。上诉人可以依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款的规定另行以实施本案强制清理行为的两村委会为被告提起行政诉讼。本次诉讼期间可以不计算在法定起诉期限内。

综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。